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  • Para onde vamos: os movimentos de mercado e as lacunas a serem preenchidas do novo marco legal do saneamento

    31/08/2020

    Por Percy Soares Neto e Ilana Junqueira Marques Ferreira Figueiredo*

    O aumento da participação privada no saneamento brasileiro já é realidade. Desde o ano passado, vemos um aumento nos contratos estabelecidos por meio de concessões ou Parcerias Público Privadas – PPPs no setor. A média anual de contratos formalizados com a iniciativa privada em abastecimento de água e esgotamento sanitário entre 2015 e 2019 foi de 10 contratos. Só em 2019, tivemos 23 contratos formalizados.

    Hoje estão sendo modelados pelo BNDES 8 projetos de concessão ou PPPs para abastecimento de água e esgotamento sanitário. Esses projetos atenderão mais de 290 municípios, totalizando investimentos de cerca de R$ 58 bilhões¹, além de um acordo de cooperação técnica com o Estado de Minas Gerais para estudar alternativas para a desestatização da Companhia Estadual de Saneamento – COPASA.

    Além disso, o Programa de Parcerias de Investimentos – PPI do Governo Federal, via o Fundo de Estruturação de Projetos da CAIXA, está estruturando 4 projetos para municípios, com previsão de licitação até o final do próximo ano.

    Atualmente, são 14 processos de licitação em andamento que elevarão a participação privada para 7,1% dos municípios brasileiros frente aos 5,4% de hoje². Considerando que as concessões em fase pré-licitação (como por exemplo: consulta pública) sejam contratadas, o setor privado passará a atuar em 8,3% dos municípios antes mesmo do final do primeiro semestre de 2021. Isso representará um aumento de 54% na participação privada no setor. Em termos populacionais, os operadores privados atualmente atendem a 14,3% da população e passarão a atender a 23,8% da população, representando um aumento de 66% de pessoas que serão atendidas pelo setor privado seja via concessões ou PPPs.

    Municípios brasileiros atendidos por operadores privados*

    * Inclui concessões plenas, parciais, PPPs ou subconcessões.
    Fonte: Estimativa Abcon.

    População brasileira atendida por operadores privados*

    * Inclui concessões plenas, parciais, PPPs ou subconcessões.
    Fonte: Estimativa Abcon.

    O grande diferencial do País hoje é contar com um pipeline de projetos relevantes, o que mostra uma grande oportunidade para aumentar os investimentos e o amadurecimento do mercado de saneamento. Os modelos de negócios atuais de concessões plenas, PPPs e subconcessões que já se mostraram exitosos, ganham um contorno ainda mais favorável com a aprovação da Lei 14.026 de 2020.

    Esse momento de transição é um reflexo das expectativas positivas causadas pelo novo marco legal do saneamento juntamente com o contexto fiscal restritivo que reforçam a busca para alternativas na prestação dos serviços públicos de água e esgoto. Associado a isso, os mais de três anos de debate sobre a reforma do Marco Legal geraram um movimento na sociedade de indignação com o atual déficit de atendimento no setor. Essa pressão da sociedade provocou um olhar mais atento do mundo político para o saneamento.

    Contudo, o sucesso dos leilões e da prestação dos serviços em si serão potencializados se houver esclarecimento de alguns pontos da nova lei do saneamento. Os Decretos de regulamentação da Lei são fundamentais para complementar o arcabouço jurídico institucional do setor.

    É nítida a dedicação do Governo Federal em regulamentar a lei. O primeiro decreto, que trata do Comitê Interministerial do Saneamento Ambiental – CISB, já foi publicado. Presidido pelo Ministro do Desenvolvimento Regional, Rogério Marinho, o Comitê Interministerial de Saneamento Básico (Cisb) realizou sua primeira reunião no dia 26 de agosto, contando com a presença de parlamentares da Frente Parlamentar Mista de Saneamento, mostrando um alinhamento entre os Poderes Executivos e Legislativo sobre a matéria.

    Outro fato relevante, foi o processo de consulta pública sobre a metodologia para a capacidade econômico-financeira dos operadores do setor de saneamento. Abrir o debate com a sociedade mostrou a disposição do Governo ao diálogo para subsidiar um dos mais importantes Decretos de regulamentação da nova Lei.

    Além dos Decretos de regulamentação, são fundamentais a definição acerca dos vetos do Presidente da República ao texto aprovado no Congresso Nacional e a manifestação do Supremo Tribunal Federal sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.536 protocolada pelos partidos PT, PSol, PCdoB e PSB.

    Há também, no momento, incertezas quanto à disponibilização de financiamentos de bancos públicos de fomento aos municípios por conta das exigências previstas no artigo 50 da nova lei. Setores de infraestrutura, como o de saneamento, demandam vultuosos investimentos com projetos de longo prazo que dependem de uma estrutura de financiamento compatível com suas características específicas.

    É nítida e louvável a defesa do Governo Federal em modernizar a oferta de crédito ao saneamento, fortalecendo o financiamento privado. Contudo, a estruturação de financiamentos privados de longo prazo e com perfil compatível com o setor ainda está em maturação. Precisamos preservar investimentos em curso e planejados, mantendo fluxos de investimento em andamento que são capazes de levar serviço ao cidadão de forma ágil e sem afetar o ritmo da expansão dos serviços.

    Para além das regulamentações, há também ainda um longo caminho no processo de regulação e estruturação dos blocos de regionalização.

    A estruturação da Agência Nacional de Águas e Saneamento – ANA, dentro de sua nova função, depende da construção de equipes e da lógica institucional para atuar no setor de saneamento. A ANA, regulamentada pela Lei 9.984 de 2000, é essencialmente uma agência de gestão e implementação de políticas e tem uma longa curva de aprendizado para fazer frente aos desafios de padronização de instrumentos negociais, cálculo de indenizações ou regulação tarifária, entre outros.

    Há uma grande distância de aptidões entre a gestão de recursos hídricos e a regulação de um setor que requer a lógica de mercado em uma prestação de serviços públicos sujeita a um processo licitatório. É imprescindível o apoio da União nesse processo de estruturação e adequação para que as normas de referência sejam construídas de forma célere e eficaz.

    A regionalização é outro pilar fundamental para a implementação do novo marco legal. A prestação de serviço regionalizada precisa respeitar as titularidades dos municípios e ao mesmo tempo viabilizar os ganhos de escala. É necessário que a premissa da estruturação dos blocos seja ancorada na viabilidade operacional, econômica e financeira.

    Para que a regionalização traga os resultados desejados – ganhos de escala e benefícios decorrentes da competição pela prestação dos serviços – é preciso que a premissa da estruturação dos blocos seja ancorada na viabilidade operacional, econômica e financeira. Não há espaço para que interesses políticos se sobreponham à racionalidade da viabilidade, tampouco a regionalização pode ser apenas uma indicação desejada de compartilhamento de serviços. Um bloco proposto que não apresenta viabilidade não deve ser um bloco.

    Intrinsicamente ao sucesso da regionalização está o desafio da qualidade das modelagens. A robustez e transparência dos dados e informações utilizados na modelagem, a clareza quanto à regulação e à distribuição contratual dos riscos são imprescindíveis para que o processo licitatório seja bem-sucedido. Contribuindo nesse sentido, a Abcon publicou o Estudo de Regulação sugerindo caminhos para qualificar os contratos do Setor.

    A aprovação da lei é o primeiro passo para um novo ciclo estruturado de investimentos em saneamento básico no Brasil. Há um grande trabalho pela frente que exigirá o esforço conjunto dos diferentes entes federativos, dos reguladores e dos operadores públicos e privados. A Universalização do Saneamento cria valor para as companhias e para a sociedade brasileira.

    É essencial que a premissa básica para preenchimento de todas as lacunas ainda presentes na implementação do novo marco seja a racionalidade econômica e a segurança jurídica. Caso contrário, a tendência crescente de licitações não trará os resultados esperados ao setor.

     

    1 – Por conta do processo de estruturação dos projetos, o investimento estimado está sujeito a alterações.

    2 – O indicador de participação privada de 5,2% do Panorama 2020 da Abcon tem como base o final de 2019. De janeiro a agosto de 2020, ocorreram 3 licitações abrangendo 11 municípios aumentando a participação privada para 5,4%.

     

    Percy Soares Neto é Diretor Executivo da ABCON SINDCON. Ilana Junqueira Marques Ferreira Figueiredo é Superintendente Técnica da ABCON SINDCON.

     

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